Nos últimos anos, eu tenho me perguntado: o Supremo pode “negociar” a constitucionalidade de leis? A questão parece técnica, mas tem um impacto institucional enorme. Em ações de controle abstrato, como as Ações Diretas de Inconstitucionalidade (ADIs), o que está em jogo, em regra, é binário: ou a norma é compatível com a Constituição, ou não é.
Como começou essa ideia de conciliação em ADI
Em julho de 2018, no contexto da crise do tabelamento do frete após a paralisação dos caminhoneiros, o ministro Luiz Fux — relator de ADIs sobre o tema — convocou audiências preliminares com a intenção de abrir um caminho de negociação dentro do STF. À época, as tentativas não avançaram, e o mérito dessas ações sequer foi julgado até hoje. Ainda assim, abriu-se ali uma “nova fronteira”: a conciliação em ADI.
Depois, em 2020, na presidência do ministro Dias Toffoli, foi criado por resolução o Centro de Mediação e Conciliação do STF (CMC), pela Resolução 697/2020. O ponto sensível é que um órgão com essa função não estava previsto no desenho constitucional original do Tribunal — e tampouco nasceu de emenda constitucional.
A expansão e o uso estratégico desses centros
Na sequência, a ministra Rosa Weber ampliou o arranjo com a Resolução 790/2022, criando o CESAL, que reuniu o CMC e o Centro de Cooperação Judiciária. Na prática, esses mecanismos passaram a servir não apenas para “tentar conciliar” temas difíceis, mas também como ferramentas de gestão do tempo e do fluxo processual: em vez de manter casos no gabinete ou liberá-los para pauta, é possível remetê-los ao Centro, enquanto o processo “anda” por outra via.
Com a presidência do ministro Luís Roberto Barroso, houve novo redesenho: surgiu a Assessoria de Apoio à Jurisdição (AAJ), com três núcleos, incluindo o NUSOL (voltado à solução consensual), além de estruturas para processos complexos e análise de dados. E, como costuma acontecer, esses espaços passam a ser cada vez mais demandados.
Casos que ilustram a “conciliação” em temas estruturais
Um exemplo emblemático é a ADI 4916, sobre royalties do pré-sal. O caso envolve uma decisão monocrática de 2013, da ministra Cármen Lúcia, que manteve a concentração de royalties em entes produtores. Passaram-se anos sem referendo e sem julgamento definitivo. O processo vai e volta, e em dado momento é encaminhado para conciliação, apesar de estar entre os temas mais relevantes do período.
Esse fenômeno dialoga com críticas mais amplas às decisões monocráticas persistentes e com iniciativas legislativas como a PEC 08/2021, que pretende limitar monocráticas e impor prazo para julgamento do mérito quando houver cautelares. A mensagem de fundo é simples: ou o STF ajusta suas disfuncionalidades, ou pode ser ajustado de fora.
Mais recentemente, também foi remetida à conciliação a ADI 7633, sobre a reoneração da folha de pagamento de 17 setores, por iniciativa do ministro Cristiano Zanin, tema que recebeu atenção analítica do podcast Sem Precedentes, do JOTA.
As perguntas centrais: dá para transacionar constitucionalidade?
Com a consolidação desses centros, as perguntas ficam mais difíceis de evitar: é possível transacionar “com” e “no” controle abstrato? Essa negociação pode ocorrer por decisão monocrática? A justificativa (órgãos criados por resolução, apoio no CPC) pode se sobrepor ao desenho constitucional do controle abstrato, em especial à competência do Plenário prevista no art. 102, I, “a”, da Constituição? Pode se sobrepor ao regime legal próprio das ADIs, na Lei 9.868/1999?
As respostas ainda estão em disputa, mas a tendência, em princípio, parece ser negativa. Se a norma impugnada é inconstitucional, não faria sentido “negociar” sua validade: não há partes propriamente ditas como em um litígio clássico, e o interesse é público — verificar a compatibilidade da norma com a Constituição.
O problema institucional e democrático
Quando se propõe conciliação em ADI, eu vejo riscos constitucionais, processuais e democráticos. Negociar a constitucionalidade de leis entre poucos agentes convocados para uma audiência, por iniciativa de um relator, pode:
- enfraquecer a ideia de que normas regularmente editadas têm presunção de constitucionalidade;
- mitigar o devido processo constitucional do controle abstrato;
- tensionar o princípio democrático e a separação de Poderes;
- criar um filtro de representatividade: quem participa da audiência não necessariamente representa todos os afetados pela norma.
Mas o STF não concilia bem em outros tipos de ação?
Sim — e aqui está um ponto importante. Em conflitos federativos ou disputas com partes definidas, como em ACOs, MS e AOs, o STF atua como Tribunal da Federação. Nesses casos, a conciliação pode ser não só legítima, como desejável.
Mesmo em ADIs, houve episódios em que os resultados pareceram socialmente positivos, como nas conciliações que enfrentaram restrições a mulheres em concursos da PM (ADIs 7433, 7483, 7486), com avanços ligados ao direito fundamental à igualdade. Ainda assim, para mim, permanece a dúvida: o meio e a forma eram necessários — e sobretudo compatíveis — com o modelo constitucional do controle abstrato?
O que muda quando o STF passa a “chancelar acordos” em ADI
Quando o Tribunal valida “acordos” que, no fundo, reconfiguram leis ou arranjos executivos sob discussão, ele sinaliza uma competência institucional adicional: além de decidir, passa a atuar como avalista de modificações feitas por agentes que podem nem ter participado do processo legislativo original.
Além disso, como o relator tende a definir quem participa, avaliar se o acordo é “bom o suficiente” e conduzir os encaminhamentos, ele pode acabar se aproximando do papel de coautor do resultado — o que antecipa valorações e realoca responsabilidades.
No fim, o fato é que, desde 2018, essa prática existe, funciona e se expande. O que ainda está aberto é o juízo de legitimidade: é uma evolução institucional necessária ou um desvio do desenho democrático do controle de constitucionalidade? E, sobretudo, a quem interessa um Supremo negociador?
